Ainsi, le message de ceux qui votent avec leurs pieds a été de dire que la ville ne protège pas suffisamment et perd de sa fonctionnalité sur des aspects tenant à la qualité de vie et surtout à la santé.

Nous touchons ici un aspect assez troublant de la présomption de culpabilité de la ville.

Effectivement, certaines infrastructures urbaines peuvent, par la concentration de personnes qu’elles impliquent, être un véhicule non négligeable dans la chaine de transmission du Covid … voire d’autres virus à l’avenir. Les transports en commun et collectifs, les immeubles dotés d’espaces communs, les lieux de rassemblements collectifs comme les bars, les pubs, les salles de spectacle, etc., ont été mis en cause.

Avec cette crise sanitaire, il est donc aisé de jouer la partition de la désagrégation spatiale, c’est-à-dire, la fragmentation des territoires entre la ville d’un côté et le rural de l’autre.

Toutefois, une question se pose : est-ce que la ville est la bonne échelle pour recouvrir de la résilience protectrice face à l’imprévu (une pandémie) ou à ce qui est prévu (le changement climatique) ?

De l’urbanisme fonctionnel à l’urbanisme local ?

Il ne faut pas oublier que le XIXème siècle a été le théâtre d’une succession de crises sanitaires qui ont modifié la pensée de l’urbanisme de l’époque. L’urbain est alors empreint de fonctionnalisme : distribution d’eau potable, raccordement aux égouts, collecte de déchets, mise à disposition de salle de bains et de sanitaires dans les logements, etc. Les progrès techniques et technologiques ont accompagné la mue des villes vers toujours plus d’efficience en matière d’hygiène.

Pour autant, si la ville a su se transformer pour améliorer le quotidien sanitaire des gens, elle a été dans le même temps le théâtre d’un double mouvement paradoxal : celui de l’ouverture vers le Monde et d’une relation à la proximité distendue.

Dans ce processus, l’urbanisme, n’est pas absent. De la fonctionnalité hygiéniste à la fonctionnalité économique, en passant par la fonction culturelle ou politique en tant que lieu du pouvoir, l’aménagement des villes s’est peu à peu écarté de la qualité de vie et de la proximité telle que ressentie par les populations. La fonctionnalité traduite à l’échelle de la ville a favorisé un modèle d’harmonisation de l’aménagement à grande échelle, qui a été exporté vers d’autres milieux, ruraux par exemple, et qui a contribué à dissocier les aspirations des populations avec ceux que leur lieu de vie leur offrait.

Or, la crise sanitaire nous met en lumière ce que les citoyens réclament avec force et insistance : un urbanisme à l’échelle du vécu, un urbanisme protecteur dans lequel les fonctions urbaines sont des moyens pour parvenir à cette protection et non une fin en soi.

Ce « vécu protecteur » conduit à mettre en avant la notion « d’espace de vie ».

Ces espaces de vie concernent aussi bien la ville et ses quartiers que les bourgs et les villages de nos campagnes, sans contrevenir à la singularité de chaque espace. Au contraire, des « espaces de vie » complémentaires les uns aux autres permettent d’accéder à une diversité de ressources et à des niveaux de résilience élevés permis par une adaptabilité décentralisée, liée à leur « taille humaine ».

La crise sanitaire nous a permis de voir avec satisfaction la force de réactivité de collectivités qui se sont appuyées sur des réseaux de quartiers, d’entreprises, d’associations, qui ont pensé local au profit d’une action globale, en adaptation des contextes et solidaire.

Cette période inédite pour bien des générations doit nous mener, acteurs de l’urbanisme et collectivités, vers une réflexion moins standardisée, mais plus contextualisée dans laquelle des réseaux d’espaces de vie ne s’opposent pas, au contraire se complètent.

Les documents d’urbanisme : SCoT, PLU(i), entre autres, doivent être la traduction de stratégies territorialisées en écho des espaces vécus par les populations, en réponse aux besoins de protection environnementale, sociale et économique et de proximité auxquels elles aspirent.

Pourquoi pas l’industrie ?

Il ne se passe pas mois  sans qu’il y ait au moins une étude sur la performance de l’industrie française, où les commentateurs s’émeuvent du repli de l’emploi et de la valeur ajoutée industrielle dans le paysage national. Pire, sa compétitivité et son positionnement global sur du milieu de gamme ne lui permettrait pas d’être en position de (re)conquête sur les marchés internationaux en dehors de quelques champions bien identifiés dans le luxe, l’aéronautique ou la défense, par exemple.

Il est vrai que sur la période 2002-2015 la valeur ajoutée de l’industrie n’a progressé que 0,5 %/an contre 2,1 %/an entre 1990 et 2001. Laissons aux analystes juger du comment et du pourquoi, tel n’est pas notre but.

Pour cause, nous visons une toute autre piste de réflexion qui, dans un climat de défiance grandissant entre les espaces urbains[1]et les autres espaces « périphériques » ou ruraux, interroge sur une évolution dont nous sommes les contemporains.

1. Les économies d’agglomération et la dimension territoriale

L’évolution à laquelle il est fait référence porte un nom : « économie d’agglomération ». Sans entrer dans le détail, ce concept désigne un ensemble d’avantages liés à la concentration géographique des entreprises. La proximité d’un grand nombre de fournisseurs, la présence d’un bassin de main-d’œuvre conséquent et une meilleure diffusion des connaissances et des innovations, sont à peu de choses près les trois sources favorables à la croissance.

C’est en partie sur ces postulats que la politique administrative française de déconcentration/décentralisation s’est orientée depuis 2014 au travers de la reconnaissance de métropoles et de la reconfiguration des périmètres des régions et de leur rôle « de chef de file » en matière de développement économique.

De manière inductive, la mise en œuvre des politiques publiques pourrait alors amener à ce que les lieux d’accueil privilégiés des investissements soient les espaces qui auraient le plus de chance de maximiser les effets d’agglomération.

C’est ici que naît une crainte, celle de voir des territoires non métropolitains perdre de leur substance : actifs, investissements, savoirs-faire. La fin des solidarités territoriales issues de l’après-guerre devant alors prendre fin au nom de l’efficacité économique et budgétaire.

La tendance à la concentration d’activités économiques est palpable, encore plus en France qu’ailleurs, du fait d’une culture poussée de la centralisation. Allant dans le sens de l’histoire de l’économie, les activités tertiaires à haute valeur ajoutée confortent la tension vers ce centralisme que l’on nomme à présent « métropolisation ». Leur développement coïncide avec la présence de commodités à fort degré de rayonnement : infrastructures de transport rapides et numériques, culture, éducation, sports et loisirs, etc. Ces mêmes commodités jouant un rôle d’attracteur auprès des populations actives qui vont occuper les divers emplois métropolitains.

Les grandes agglomérations attirent les travailleurs du tertiaire, notamment les plus qualifiés, ce que ne font pas et ne peuvent pas faire les autres territoires. Ceci aurait pu paraître indolore si les secteurs agricoles et industriels n’avaient pas connu de profondes distorsions concurrentielles et des évolutions qui ont contribué à affaiblir leur poids dans l’emploi et dans la valeur ajoutée produite dans l’Hexagone.

2. Un fait : des grandes aires urbaines qui se renforcent

Le mouvement vers ces économies d’agglomération est-il inéluctable ?

Sans que cela ne traduise l’événement ultime dans la relation complexe entre agglomération et périphérie, différents facteurs convergent vers un renforcement des économies de concentration.

Il ne s’agit pas ici de les lister, mais de dresser une photographie de la spatialisation de l’industrie à l’échelle de la France.

En nous aidant de la méthodologie développée par l’INSEE qui permet de déterminer des typologies du zonage en aire urbaine, il est possible de dresser cette fameuse photographie de la France industrielle.

Il s’avère que les espaces des grandes aires urbaines, composés des grands pôles urbains, de leur couronne et des communes multipolarisés des grandes aires urbaines, accueillent, en 2016, près de 29 % du volume global des entreprises industrielles du pays. Quatre ans plus tôt, cette part ressortait à 26 %. Autrement dit, le nombre d’entreprises industrielles a progressé de 46 % entre ces deux années, à un rythme nettement plus élevé que celui constaté à l’échelle de la France, 31 %.

En termes d’emploi, les grandes aires urbaines comptabilisent 78 % des effectifs industriels en 2016. Cette part demeure stable par rapport à 2010, malgré une diminution de 7,8 %. Ces aires urbaines ont globalement connu une contraction de l’emploi industriel moins vive, de 0,6 point, qu’ailleurs.

Les récentes évolutions industrielles font transparaître un recentrage de l’appareil industriel dans les grandes agglomérations. Ces tendances de court terme sont à même, si elles se poursuivaient, de modifier plus en profondeur la géographie économique française. En effet, cette usure de l’économie productive est vécue presque mortellement par cette France rurale.

Après l’effritement progressif de l’agriculture, l’érosion de l’industrie dans les espaces non urbains dévoilent des mutations spatiales et fonctionnelles extrêmement profondes qui agissent à rebours du patrimoine génétique rural tel qu’il est vécu par les populations. Rappelons que l’attache au local est particulièrement vivace et idéalisée en France, ce auprès de personnes très diverses dans leur appartenance socioprofessionnelle.

3. L’espoir douché de la France rurale ?

Une industrie qui s’étiole, les services administratifs et aux populations, le secteur du tourisme, devraient prendre le relais pour dynamiser les espaces dits ruraux.

Problème, les évolutions de la population nous apprennent que les grandes aires urbaines ont enregistré une hausse non négligeable de leur démographique de l’ordre de 3 % entre 2010 et 2015.

Du coup, quel avenir pour ces territoires ?

C’est alors que l’aménagement du territoire et la planification spatiale doivent assumer leur fonction visant à permettre aux solidarités interterritoriales d’opérer. Il s’agit, dans le même temps, de permettre aux grandes aires urbaines, notamment métropolitaines, de croître dans un contexte de concurrence internationale de plus en plus exacerbée qui appelle à la détermination d’espaces lisibles par leur développement en grande partie économique, mais aussi de donner aux autres espaces, qualifiés de ruraux dans le langage courant, de donner un espoir, une raison d’être.

Toujours est-il que les territoires en bordure ou à l’écart des grandes aires urbaines détiennent un certain nombre d’atouts : logement et foncier moins chers, proximité à l’égard d’une agriculture et de la nature, présence moindre de pollutions, cadre de vie plus apaisé, etc.

Les nouvelles technologies et de communication peuvent contribuer, dans la mesure où elles sont opérantes, sont à même de renforcer les avantages des espaces ruraux. En effet, elles sont susceptibles de décentraliser le travail ou d’encourager la microentreprise, permettant aux personnes de concilier bien-être professionnel et personnel.

Autant de facteurs qui font que des entrepreneurs, des cadres, des ouvriers, des retraités ou bien d’autres encore choisissent ces lieux pour satisfaire, de manière heureuse, leurs objectifs de vie.

Derrière ces caractéristiques renvoyées par ces lieux non agglomérés se cache un fait porté de manière présente par les citoyens, celui de la proximité.

Plus qu’un concept, souvent caricaturé, il s’agit d’un nouveau mode de vie porté par les nouvelles technologies de l’information qui se diffuse à l’ensemble des territoires français, urbains comme ruraux. La proximité n’est pas un leurre mais une chance qui peut consister en un modèle, pas nouveau, donnant un sens en réaction à une mondialisation perçue « hors-sol ».

L’alimentation, la production d’énergie, la santé, les savoir-faire sont alors modelés sous le sceau de la relation à l’autre et de la solidarité. Ici, le citoyen devient acteur de ses échanges, il participe au vécu de son territoire d’installation en construisant des réseaux. La réflexion et l’action globale se combinent en prenant appui sur des spécificités existantes qui sont absentes dans les grands espaces agglomérés.

Et l’industrie dans tout ça ? La réalité industrielle de ces espaces non urbains ne provient plus comme par le passé, à quelques exceptions près, de choix de porteurs de projets exogènes. Sa vitalité provient alors de la mobilisation des ressources internes à ces espaces.

Aussi, les documents de planification et d’urbanisme, locaux ou supra-communaux, doivent intégrer cette dimension qui prend de l’ampleur. Chaque corps, à son échelle d’intervention (Etat, Régions, Départements, Consulaires, Réseaux d’entreprises, collectivités locales,etc.) a un rôle d’accompagnateur, de facilitateur à jouer de manière à rendre possible l’éclosion des projets territoriaux.

L’ingénierie économique, la création / (re)structuration des espaces d’activités économiques artisanaux et industriels, la recherche de coopérations ruralo-urbaines, etc., deviennent des éléments clés devant être accompagnés des questions d’accueil résidentiel, d’équipements et de services, dont notamment les mobilités, de gestion des ressources environnementales et naturelles, pour le compte d’une stratégie de développement globale, non pas en défense mais en complémentarité des espaces urbains.

A cette fin, les Schéma Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Egalité des Territoires et les SCoT doivent constituer des documents cadres et partagés propices à de nouvelles expressions de solidarité territoriales, pouvant déboucher sur des formes de contractualisation interterritoriale, entre espaces urbains et ruraux. Il s’agira alors pour chacun de s’inscrire dans une histoire si ce n’est commune au moins respectueuse des identités et des rôles de tous.

[1]Par espace urbain, il est entendu les grandes aires urbaines composés des communes des grands pôles (unités urbaines comptant au moins 10 000 emplois), des couronnes des grands pôles (ensemble des communes dont au moins 40 % des actifs occupés travaillent hors de leur commune de résidence dans un grand pôle ou dans des communes de sa couronne) et des communes multipolarisées des grandes aires urbaines (communes situées hors des grandes aires urbaines dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles et qui forment un ensemble d’un seul tenant).

Globalement, ce rapport constate l’intérêt croissant des SCOT  :

« (…) d’une manière générale, les SCoT ont largement contribué au déploiement d’une culture de l’urbanisme et du projet territorial en France et constituent des scènes essentielles de dialogue inter-territorial à une échelle large.

 Dispositifs pivots dans la hiérarchie des normes, ils sont un creuset d’articulation des politiques et permettent progressivement une prise en compte croissante d’un certain nombre de problématiques contemporaines, telles que l’articulation entre urbanisme et mobilité ou la maîtrise de la consommation d’espace. »

Constatant que les SCOT sont profondément interpellés, vers le bas, par la multiplication des PLU intercommunaux et, vers le haut, par l’élaboration des SRADDET au plan régional, le rapport du CGEDD comporte un ensemble de recommandations pratiques dont on peut penser qu’elles seront, soit suivies d’effet réglementaire par le Ministère, soit utilisées comme des régles d’élaboration par les collectivités et leurs groupements.

Parmi ces recommandations, la réflexion principale nous paraît être celle qui insiste sur la fonction « projet de territoire » du SCOT, au travers d’un PADD qui serait recentré de façon synthétique et transversale sur trois questions structurantes :

• « la préservation de la qualité des paysages naturels, des écosystèmes et des milieux et l’équilibre entre espaces urbains, espaces agricoles et espaces naturels, grâce à une utilisation économe des sols ; 

• la hiérarchie et l’organisation des polarités urbaines, visant la satisfaction des besoins présents et futurs des habitants en matière d’habitat, d’emploi et d’accès aux équipements en lien avec le développement économique ;

• un accès facilité aux différentes formes de mobilité, faisant le lien entre l’urbanisation future et le réseau de déplacements collectifs existants et futurs, afin de maîtriser la circulation automobile. »

Ces propositions s’accompagnent d’une analyse du besoin de stabilité juridique des SCOT (le rapport note en le regrettant que : « aujourd’hui (…) les normes et leur hiérarchie ont pris le pas sur le contenu. »).

Aussi, il n’est pas proposé de modifier les périmètres rapidement, par exemple, mais de créer à une échelle infra-régionale des « inter-SCOT » qui faciliteraient l’articulation entre SCOT et SDRADDET, mais également prépareraient, dans une étape ultérieure, l’élargissement de certains SCOT aujourd’hui trop restreints.

Proposant une nouvelle organisation du « dossier SCOT » (explication des choix, PADD, DOO, d’une part, et « rapport complémentaire » comportant tous les autres éléments, d’autre part), le rapport envisage un portage plus fréquent des SCOT par les PETR et pôles métropolitains, et met l’accent sur le renouvellement du dialogue entre l’Etat et la collectivités pour les SCOT, autour des enjeux précis du territoire et envisagés transversalement.

Le « point de vue » du CGEDD sur les SCOT rejoint sur de nombreux aspects celui, plus technique, que nos équipes portent sur ces documents depuis plusieurs années : en particulier, la mise en exergue de l’aspect « projet de territoire » est une nécessité si l’on veut que les collectivités aient un intérêt à entrer dans une logique territoriale pour leur urbanisme (qui vient déjà, très souvent, de passer de l’échelle communale à l’échelle intercommunale).

L’articulation PLU(i) <=>  SCOT  <=>  SRADDET est en effet fondamentale, et sa bonne prise en compte exige que le SCOT conserve un caractère prospectif et stratégique fort. Ce caractère stratégique doit s’accompagner d’une capacité des SCOT à déterminer leurs orientations en fonction du territoire, en se concentrant sur ce qui relève de leur échelle « territoriale » propre.

Malgré une inflation législative importante, de très nombreux SCOT ont été et sont conformes à cette vocation ; c’est sans doute à cette condition que les SCOT pourraient continuer à aider les territoires «à faire un pas en avant dans leur développement» et à développer la «culture de projet» dans les espaces aussi bien ruraux qu’urbains…

Délocalisation, coût du travail, manque de compétitivité, érosion de l’emploi industriel, etc., ont défrayé la chronique dans les rubriques économiques des différents journaux, ou autres espaces consacré à l’infirmation du grand public.

Ainsi, devient-il quasiment impossible d’ignorer que la France a vu ses parts de marché à l’international tomber de 4,7 % en 2000 à 3 % en 2014, tandis que note voisin Allemand les maintenait à 8,5 %.

Autre indicateur tout aussi tranchant, la part de l’industrie dans le PIB est passé de 16,6 % en 2000 à 12,4 % en 2014.

Aussi, est-il coutume d’entendre ou de lire que le secteur industriel se trouve être exposé à la concurrence internationale.

Par opposition, nous entendons également qu’il existerait un secteur préservé de ladite concurrence.

D’un côté, l’automobile, la chimie, la métallurgie répondraient à des contraintes de compétitivité par les coûts, l’innovation, les gains de productivité. De l’autre côté, les services à la personne, le BTP, les services administrés seraient plutôt épargnés par les contraintes de la concurrence internationale.

Pour autant, est-ce vraiment le cas ? Car derrière cette dualité économique toute faite, se cachent des orientations de politiques publiques qui vont modeler plus ou moins subtilement le futur des territoires et leur attractivité globale.

L’économie est bien plus intégrée que l’on pense. A l’image du corps humain, si le cœur bat, les autres organes fonctionnent. Autant dire que les secteurs dits « concurrentiels » impactent la vitalité des secteurs appelés « protégés ».

Dans les faits, le secteur « exposé » a besoin, pour produire et exporter, des biens et services réalisés par le secteur « protégé ».

Les réseaux ferrés, autoroutiers, les services publics, la formation, etc., sont autant de biens ou services consommés par le secteur « exposé ». Plus ces biens ou services sont fournis avec célérité et efficacité, plus notre secteur exposé est compétitif.

Dans le même temps, plus les coûts offerts par les secteurs « protégé » sont faibles, plus le coût du travail dans le secteur exposé l’est aussi, à niveau de vie équivalent.

A titre d’exemple, un étude du Crédit Foncier en 2015 montre que le prix de m² en France est de 3 900 €, alors qu’en Allemagne il est de 1 850 € pour une population plus élevée et une superficie moins importante, ce qui théoriquement devrait appeler à une situation inverse.

Ces coûts de logements impactent les coûts salariaux et, par conséquent, la capacité du secteur exposé à être compétitif à l’échelle internationale. Sans compter que les coûts issus du logement obèrent les capacités d’investissement et de consommation des ménages.

Ne nous trompons pas. Le raisonnement dualiste entre secteur « exposé » et « protégé » ne permet pas de comprendre les imbrications sectorielles qui composent en réalité une chaine de valeur plus complexe et plus transversale.

Le monde tel que nous le connaissons et vivons fait fi des frontières artificielles pour tendre vers des relations de fonctionnalité inclusives fortes créant du mouvement, des flux au service d’ensembles uniques : les territoires.

Dès lors, il est impératif que les différentes stratégies des acteurs économiques des territoires prennent en compte les objectifs de performance économique de leur espace.

Par exemple, pour les documents stratégiques (documents d’urbanisme : SCoT, PLUi ; autres schémas : schéma d’accueil d’entreprises, stratégies foncières, etc……), il est nécessaire que les territoires interprètent leur tissu économique local comme une chaine de valeur faite de complémentarités sectorielles.

L’environnement, l’habitat, les équipements, les infrastructures sont autant de vecteurs de développement et de croissance pour les entreprises du secteur « exposé ». Et par translation, la bonne santé de ce dernier accroit la demande potentielle exprimée envers le secteur « protégé ».

Cette réalité donne du relief à la notion de stratégie territoriale, au service d’un véritable projet collectif.

C’est pourquoi sa détermination passe par une nouvelle compréhension des besoins convergents, à la fois des entreprises et des salariés, autorisant la mise en place d’un écosystème symbiotique régénérant les atouts des territoires.

La décision sur l’échelle du PLU sera prise au plus tard au premier trimestre 2017 (entre le 27 décembre 2016 et le 26 mars 2017) en fonction des délibération des Communes, puisqu’en l’absence d’opposition de 25 % des communes de la communauté représentant au moins 20 % de la population, le PLU devient automatiquement intercommunal.

Mais  2016 est l’année de l’engagement de PLU intercommunaux par des communautés sans attendre 2017.

La prise de compétence « PLUI » a lieu, aujourd’hui, aux « deux bouts » de la chaîne des communautés : dans les communautés d’agglomération importantes et très intégrées, et dans les communautés de communes rurales où se lancent, actuellement, de nombreux PLU intercommunaux.

Qu’est-ce qui motive cette décision, alors que de nombreuses oppositions avaient été exprimées au moment des débats autour de la Loi ALUR ?

L’expérience montre que les communautés de communes et d’agglomération sont motivées par deux séries de questions :

• Tout d’abord, les contraintes budgétaires et légales s’accumulent : aux exigences des Lois SRU, ALUR et NOTRe en matière d’urbanisme, s’ajoutent le besoin de rationaliser les coûts.

Le PLU Intercommunal apparaît dans ce cadre comme une forme de réponse à la nécessité de « regagner des marges de manoeuvre », tant sur le plan budgétaire que sur le plan de l’urbanisme et de l’aménagement, ce que permet le changement d’échelle.

En particulier, les projets d’aménagement (résidentiels et économiques ou commerciaux) sont plus aisément « justifiables » à l’échelle de la Communauté qu’à celle de la Commune.

• Ensuite, sur le plan technique, il existe d’excellentes raisons d’exprimer un « projet global », un « parti d’aménagement » à une échelle supra-communale, donc, en pratique, celle du territoire de l’EPCI : les PLU d’aujourd’hui gèrent le droit des sols, mais également un certain nombre de politiques (logement, paysage, environnement, transports) qui se prêtent mal à une compartimentation communale.

L’addition de ces deux causes explique le lancement, dés 2016, de nombre de PLU Intercommunaux.

Reste que l’urbanisme est un des grands domaines de l’action publique locale qui mobilise habitants et élus, comme la participation souvent nombreuse de ces derniers aux réunions d’information sur l’élaboration ou la révision des PLU le montre bien.

La politique d’urbanisme recèle en effet des conséquences très importantes sur le cadre de vie quotidien des populations, et sur leur propriété ; il s’agit donc d’une question très sensible, qui pose avec une grande acuité la question du rapport entre populations ⇔ Communes ⇔ Communauté.

Dans de très nombreux cas, la réflexion autour du PLU Intercommunal a conduit à une véritable réflexion sur l’espace communautaire : il ne s’agit pas seulement de « compétences » nouvelles, qui fournissent des moyens nouveaux à l’intercommunalité, mais d’un changement d’échelle sur la manière d’appréhender le cadre de vie des habitants du territoire.

Bien utilisé, l’arsenal des outils d’urbanisme et d’aménagement du PLU Intercommunal peut permettre aux élus de mettre en œuvre leurs ambitions et leur projet et d’en maîtriser la mise en oeuvre, au travers d’une utilisation judicieuse des différents espaces de la Communauté.

La conséquence est que le PLU Intercommunal ne peut plus être élaboré comme l’étaient souvent les PLU communaux : l’échelle intercommunale conduit à intégrer et à dépasser le droit des sols pour déterminer, d’abord, la « vision » des élus pour leur territoire à long terme.

Dans ce cadre, les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) du PLUI constituent le moyen de donner un contenu concret à cette « vision » ; le rapport de présentation va également dans ce sens, puisque les règles doivent être justifiées au regard des objectifs du PADD et des OAP.

Ce « projet global » permet alors de préciser les aspects réglementaires (règlement, zonage), en prenant en compte les allègements règlementaires introduits par l’Ordonnance de septembre 2015.

Les régions industrielles des années de l’après-guerre, telles que le Nord-Pas de Calais, la Lorraine, l’Alsace, l’Ile-de-France, etc., n’ont pas crû aussi vite que les nouvelles « locomotives » régionales: Aquitaine, Bretagne, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire, PACA et Rhône-Alpes.

Quelle géographie économique nationale ?

L’observation des comportements régionaux au regard des évolutions de l’emploi et de la valeur ajoutée permet de distinguer 6 groupes (sur la base des contours des Régions 2015) :

• Le premier est constitué de la Corse, qui se positionne sur en effet rattrapage par rapport aux tendances nationales, tout en bénéficiant d’un sursaut sensible de sa base productive, comme présentielle ;
• Le deuxième groupe se compose d’Aquitaine, Bretagne, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire, PACA et Rhône-Alpes qui bénéficient de spécialisations bien orientées sur les marchés et de dynamiques locales fortes ;
• Le troisième groupe constitué de la seule Ile-de-France qui du fait de ses spécialisations obtient une croissance de la valeur ajoutée forte, mais sa performance en terme d’emploi est amoindrie par des effets externes négatifs (congestion, visibilité, mobilité…) ;
• Le quatrième groupe, celui de Nord-Pas de Calais et Poitou-Charentes qui est caractérisé par des régions ayant une croissance de l’emploi et de la valeur ajoutée légèrement en-deçà du comportement national ;
• Le cinquième groupe : Alsace, Auvergne, Centre, Basse et Haute-Normandie se distingue par une création de richesses et évolution de l’emploi plutôt atone par rapport aux résultats de la France ;
• Le sixième groupe : Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Limousin, Lorraine et Picardie connaissent une croissance de la valeur ajoutée poussive et des évolutions de l’emploi négatives.

Quelle interprétations donner à cette classification ?

En dehors de toutes considérations statistiques, les régions sont des « organisations réactives » qui réagissent différemment aux stimuli venant de l’extérieur, ce qui a pour conséquence de ne pas homogénéiser les résultats économiques enregistrés.

Ainsi, des régions comme Midi-Pyrénées ou Champagne-Ardenne ont eu entre 2000 et 2011 des performances opposées, peu corrélées aux mouvements nationaux aussi bien sur les évolutions de l’emploi que sur la valeur ajoutée.

En outre, les espaces productifs : Franche-Comté, Nord-Pas de Calais, Picardie, Champagne-Ardenne, entre autres, ont connu des performances bien moins importantes que des espaces dits non-productifs : Corse, Languedoc-Roussillon, voire PACA. Néanmoins, il existe parallèlement à cela des espaces possédant une réalité productive qui connaissent une croissance rapide de leurs indicateurs : Rhône-Alpes, Pays de la Loire, notamment. Cela tant à prouver qu’au sein même des régions dites industrielles, il existe une pluralité d’évolutions qui ne sont pas que liées aux spécialisations sectorielles.

Ensuite, le lien entre croissance de l’emploi et de la valeur ajoutée ne semble pas si intuitif, comme le prouve la situation de l’Ile-de-France, mais aussi celle du Poitou-Charentes, du Centre ou de l’Auvergne pour ne citer que ces exemples.

Leurs performances économiques sont atténuées par le fait que certaines « facilités » économiques sont peu présentes ou opérantes : accessibilité, présence d’une main d’œuvre qualifié, de réseaux d’entreprises, lisibilité territoriale, cadre de vie, fiscalité, équipements publics…

In fine, l’observation économique amène à conclure que le potentiel local joue en réalité un rôle plus important sur le développement économique d’un territoire que sa simple spécialisation sectorielle.

Dès lors, l’action des pouvoirs publics, les flux résidentiels et démographiques, les dynamiques entrepreneuriales, les synergies ou regroupement entre les entreprises, expliquent grandement les écarts de croissance entre les régions, plus généralement entre les territoires.

Pour ainsi dire, même une spécialisation bien orientée n’est plus une condition suffisante pour assurer un développement harmonieux entre emploi et valeur ajoutée. L’Ile-de-France en est l’exemple le plus emblématique.

Malgré des spécialisations dans la finance, la Recherche & Développement ou les fonctions de siège, qui par essence sont fortement créatrices de valeur ajoutée, les effets d’entrainement en termes d’emploi sont plus que modestes. Signe que, en dehors de toutes considérations de productivité et de gains à l’innovation, les « facilités » au développement économique sont fondamentales à la libération du développement.

Conclusion : pour une reconnaissance des spécificités locales !

Parallèlement au phénomène de mondialisation, ce qui peut constituer en soi un paradoxe, le fait local n’a jamais été aussi net.

Ains, en fonction de la Loi NOTRe, les Régions, confirmées dans leurs compétences en matière de développement économique, devront collaborer à une échelle plus fine avec les EPCI, pour régénérer, renforcer, réorienter les effets locaux au profit d’une maximisation de leur effet d’entrainement…

Dès lors, la réussite de la stratégie économique des Régions prendra corps au travers d’un rapport symbiotique entre l’ambition régionale et la reconnaissance des spécificités locales.

En cela, les documents d’urbanismes, SCoT / PLUi valant SCoT devront être à l’articulation des deux échelles de travail au service d’une ambition commune et de la diversité des territoires.

Le « Parisien » titrait : « Baisse des naissances, les Français ont le bébé blues ». Mais « le Monde » remarquait : « En France, il y a moins de naissances, mais les femmes font toujours autant de bébés ».

Cette question est importante pour le développement territorial : une grande partie de la planification territoriale est liée aux projections, prévisions et objectifs démographiques à long terme. La quantification de l’avenir d’un territoire, c’est, d’abord celui de sa population…

Certes, les neuf premiers mois de 2015 montrent une baise, limitée, mais réelle, du nombre d’enfants nés en France (- 16 000 par rapport à la même période de 2014).

Mais ce chiffre, qui reste particulièrement élevé dans le contexte européen, signifie-t-il que l’accroissement de la population française va fortement ralentir, avec ses conséquences en termes de vieillissement accéléré de la population ?

Rien n’est moins sûr.

En effet, la question fondamentale n’est pas celle de la natalité (combien d’enfants pour 1000 femmes en âge de procréer ?), mais celle de la fécondité : combien d’enfants, en moyenne, chaque femme aura-t-elle durant la période où elle sera en âge de procréer ?

On pourrait objecter que les deux données sont liées, et que la natalité est l’expression instantanée de la fécondité…

Mais ce n’est pas nécessairement le cas : si, par exemple, l’âge des mères au premier enfant augmente rapidement, on verra moins de bébés dans l’année, mais le nombre final d’enfants nés sur le long terme ne baissera pas, si ces femmes continuent à avoir le même nombre d’enfants tout au long de leur période de fécondité.

Or c’est précisément ce qui se passe aujourd’hui en France : la fécondité reste élevée (par rapport aux moyennes européennes), autour de 2 enfants par femme (ce qui veut dire que si cette tendance se maintient, le vieillissement de la population sera essentiellement dû à l’allongement de la durée de la vie, et pas un déficit de naissances).

Mais l’âge au premier enfant continue sa progression, atteignant désormais plus de 28 ans, sous l’effet de la prolongation des études, notamment supérieures. Cet accroissement n’a pas été impacté par la crise économique et financière depuis 2008.

Commentant cette situation dans « Le Point », Hervé le Bras, Directeur d’Etudes à l’Institut National d’Etudes Démographiques (INED), affirmait : « ces 16 000 naissances en moins de 2015 ne signifient pas grand-chose et je ne crois pas que nous soyons en train d’observer un changement qui s’amorcerait ».

Sur le long terme, l’évolution de la population française sera donc fonction (hors solde migratoire) du maintien du niveau actuel de la fécondité, et du nombre de femmes en âge d’avoir des enfants.

En conséquence, la population française devrait continuer à augmenter de façon importante, atteignant, dans le scénario de l’INSEE où les tendances démographiques actuelles se maintiennent, prés de 74 millions d’habitants en 2060…

Il faut remarquer que ces données placent la France dans le « groupe de tête » des nations européennes pour ce qui est de la fécondité, avec le Royaume-Uni, l’Irlande et la Suède, et, pour la dernière période, plutôt au-dessus de ce « groupe de tête ».

La réflexion, la planification et la prévision territoriales doivent donc prendre en compte ces données, les affiner pour chaque territoire, afin d’être en mesure d’évaluer les besoins et de prévoir les projets d’infrastructures, de logement, de services, d’équipements, de développement économique et commercial … ainsi que les effets de ces projets sur les finances publiques.

Evolution de l’Indicateur conjoncturel des fécondité dans l’Union Européenne de 2005 à 2013

Source : Eurostat, in « Eclairage – Situation sociale des pays européens depuis le début d la crise », INSEE 2015.

La réflexion, la planification et la prévision territoriales doivent donc prendre en compte ces données, les affiner pour chaque territoire, afin d’être en mesure d’évaluer les besoins et de prévoir les projets d’infrastructures, de logement, de services, d’équipements, de développement économique et commercial … ainsi que les effets de ces projets sur les finances publiques.

Les PLU Intercommunaux (PLUi), jusqu’ici relativement rares et élaborés par les seules intercommunalités très intégrées (dont beaucoup de communautés d’agglomération), essaiment dans les territoires ruraux.

Cette extension du domaine de l’intercommunalité a beaucoup à voir avec les politiques de mutualisation qui se développent en ce moment en direction d’autres compétences des collectivités. Les questions budgétaires ne peuvent être passées sous silence.

Mais une autre raison à cette extension semble se faire jour…

Dans un contexte de pression réglementaire accrue (à la suite, notamment des Lois « Grenelle » et ALUR) sur le terrain de l’urbanisme, le PLU Intercommunal est vu comme un moyen de récupérer des « marges de manoeuvre » pour les territoires ruraux et ceux des « petites villes ».

En effet, ces territoires sont les plus concernés par l’encadrement réglementaire concernant à la fois la consommation d’espace agricole et naturel (dont les modes d’urbanisation) et le lien entre transports et développements urbains.

En l’absence de PLUi, l’application des règles nationales ou plus locales (provenant des DTA, des SCOT, etc…) s’effectue directement au niveau communal, avec un fort niveau de contraintes, et sans avoir, dans la plupart des cas, la possibilité de prendre en compte les spécificités de la commune et le mode de fonctionnement de micro bassins de vie (par exemple en matière de morphologies urbaines, de mutualisation de services, de mobilités …).

Le PLUi peut mieux organiser cette prise en compte différenciée des espaces d’un territoire de projet en les valorisant, et donc mieux répondre à l’objet même de l’urbanisme, qui n’est pas de répéter partout la même chose, mais d’approprier des principes et des grands objectifs à la réalité d’un territoire.

Reste que la mise en oeuvre de l’élaboration de PLU Intercommunaux demande une réflexion spécifique préalable.

En effet, le PLUi ne peut pas être la juxtaposition et l’addition de PLU communaux, ni pour ce qui est du processus, ni pour ce qui est du règlement et du zonage…

Le « réglage » du PLU Intercommunal navigue donc entre deux écueils : celui de l’addition de projets communaux, et, dans l’autre sens, celui de la prise en compte insuffisante des attentes, spécificités et besoins des Communes.

Néanmoins, comme en témoignent de nombreux PLUi en train d’être élaborés, ce réglage peut être trouvé, à condition que la technicité des intervenants qui travaillent sur ce PLUi pour les élus soit élevée, et que les questions d’orientation stratégiques de la collectivité soient prises à bras-le-corps par les élus communautaires et communaux.

Il est intéressant de constater également la dynamique qui se crée en faveur des communes nouvelles.

La encore sur le même constat de besoins de mutualisation et de gestion de la proximité sur des micro bassins de vie, cette démarche permet de gérer à une échelle rationnellement plus adaptée la gestion de la proximité au sein d’une intercommunalité qui se renforce.

Cette vision est si fortement ancrée que certaines recherches en urbanisme distinguent encore des villes nobles, d’art, comme Aix-en-Provence, Poitiers ou Arles aux villes industrielles – par conséquent, économiques, à l’instar de Lens, Metz, Cherbourg…

Pourtant, cette distinction semble à présent en perte de vitesse pour au moins deux raisons :

• La première provient de la convergence entre la culture et l’économie. L’économique est pénétrée par la culture, à l’image de Citroën qui vend une Picasso, voire de l’artisanat qui s’apparente à un art de faire, mais la culture est aussi empreinte d’économique comme l’atteste le marché de l’art, les films cinématographiques et les retombées monétaires des festivals;
• La deuxième vient du fait que les territoires produisent de la richesse, des biens, à travers leurs ressources spécifiques (tradition, savoir-faire, monuments, paysages,…) qui agissent comme des référentiels culturels identitaires et lisibles. Ainsi en va-t-il de la relation entre le Groupe Mère Poulard et le Mont-Saint-Michel, d’une part, et Evian-les-Bains et l’eau minérale du même nom.

Dès lors, la ville, au sens de communauté de citoyens ayant un mode de vie citadin, atténue les dissensions entre culture et économie. Cette observation transcende aussi bien les métropoles comme Paris qui trouve dans sa capacité à générer de la culture une grande partie de ses ressources financières, que les villes en milieu rural comme la Roque-d’Anthéron (Festival International de Piano) ou Carhaix (Festival des Vieilles Charrues).

Partant de cette évolution, la culture trouve un prolongement au cœur d’un ensemble d’activités de services (musées, parcs d’animation, festivals…) et industrielles (joaillerie, industries agroalimentaires, habillement…) exploitant les spécificités identitaires des territoires.

L’éventail de ces activités offre aux territoires la possibilité de « vendre » des biens culturels de deux natures :

• Des biens mobiles, exportables, à l’instar des produits du terroir labellisés (AOC, AOP…) ou des marchandises liées à une culture industrielle spécifique comme le textile à Marseille ;
• Des biens immobiles, consommables sur place. Les monuments, les parcs, les festivals en sont l’archétype.

Ces biens culturels sont conditionnés par une situation géographie, un mode de vie, une histoire, une codification sociale, une gouvernance politique et économique, etc. Cette spatialisation culturelle est renforcée, du reste, par un processus cumulatif spécifiant un savoir-faire, un style, un référentiel, une image, tous vecteur d’un avantage comparatif ou absolue.

Dans les faits, les lieux de production de biens culturels rassemblent sur un espace géographique délimité un certain nombre de petites et moyennes entreprises qui travaillent en réseau sur un ou quelques produits homogènes. Cette architecture constitue un système local issu et régit par les normes et conventions sociales, politiques et économiques à l’œuvre sur les territoires.

Le bien culturel devient un outil de développement local qui donne de la lisibilité au territoire à l’échelle du bassin de vie, de la région, de la nation ou internationale. Plus l’image du territoire est mise en avant, plus les producteurs locaux de biens culturels drainent leurs produits. Parallèlement, plus les produits locaux sont diffusés, plus le territoire acquiert de la visibilité.

Or, il appartient aux édiles locales d’assurer la commercialisation ou la promotion des spécificités de leur territoire. Même en l’absence de ressources culturelles, les politiques publiques sectorielles sont en capacité de créer les conditions favorables à l’émergence de certains biens culturels. Ainsi, une politique offensive d’aménagement d’équipement, comme à Lens avec le Louvre ou bien le Tripostal à Lille, permet de (re)créer une dynamique de développement urbaine et économique à l’échelle d’un bassin de vie, d’une ville ou d’un quartier.

Le défi qui s’ouvre aux collectivités territoriales françaises repose non pas sur une vision protectrice du capital culturel, mais plutôt sur des choix de politiques publiques offensifs. Ces derniers seront la prolongation d’un urbanisme de projet mettant en scène les conditions favorables à l’émergence, au maintien ou au développement de biens culturels vecteurs d’attractivité et de compétitivité territoriale.

La course à la métropolisation dans laquelle la France est engagée, peut amener à s’interroger sur l’existence d’une réalité économique en-dehors des grandes aires urbaines.

La tentation est alors forte de voir l’organisation territoriale qui se dessine ainsi comme une sorte de réplique locale de la centralisation nationale, bâtie sur une relation descendante entre la « capitale » ou la « métropole » et sa périphérie destinée à conforter son rayonnement.

Concevoir le développement futur des métropoles sur un tel schéma reviendrait à nier l’évolution de la géographie économique et sa logique de spécialisation concurrentielle territoriale.

En effet, l’un des enseignements majeurs de la mondialisation réside dans le morcellement des centres économiques spécialisés, dont les tailles sont variées, allant de la mégapole (aire urbaine de plus de 10 millions d’habitants) – Exemple : Paris reconnu pour la mode et comme place de sièges sociaux – à la commune située en zone rurale – Exemple : Les Herbiers (Vendée), Culoz (Ain), dont la lisibilité repose sur une dynamique industrielle de pointe dans le secteur de la construction navale ou électrique.

L’éclatement des spécialisations n’est pas le fruit du hasard, mais répond à un processus historique cumulatif d’arbitrages des individus sur les plans économiques, politiques, sociaux et culturels, générateurs d’une identité locale.

Les territoires sont donc amenés à jouer leur partition en fonction de leur « personnalité locale » ; héritée de leur histoire, voire d’une culture spécifique de coordination entre capital investi et travail réalisé, les grandes entreprises et les sous-traitants, l’administration et les entrepreneurs.

Les facteurs locaux deviennent des éléments-phares du développement des territoires, quelle que soit leur taille, à condition de mettre en œuvre les conditions nécessaires à la coordination de projets annexés à des ressources locales spécifiques.

Bien qu’en situation de concurrence, les territoires sont en position d’offrir deux types d’avantages compétitifs distincts aux degrés de vulnérabilité différenciés.

Les premiers reposent sur la maîtrise des coûts de production ; la main d’œuvre, l’énergie, la fiscalité, les taux d’intérêt, sont autant de variables ne différenciant que passablement les territoires tant elles peuvent être similaires. Du reste, elles ne sont pas immuables puisqu’elles sont contextuelles et cycliques pour certaines.

Les seconds relèvent de facteurs internes identitaires aux territoires, lesquels sont par essence non délocalisables. En revanche, ils différencient avec force les territoires qui peuvent alors proposer des ressources spécifiques absentes ailleurs.

Par exemple, l’appellation « Champagne » est intimement liée à son territoire quand bien même des vins effervescents sont aussi élaborés en Italie ou en Espagne. Globalement, le modèle de l’Appellation d’Origine Contrôlée est l’archétype d’une production issue des facteurs inhérents aux territoires.

Si les métropoles françaises doivent affirmer leur rayonnement mondial, ou à minima européen, le développement économique des espaces périphériques est un vecteur de diversification d’activités que l’on ne retrouve pas chez elles : agriculture, certaines industries, fonctions d’innovation, voire services locaux spécifiques.

Ainsi, la concurrence que se livre les métropoles reposerait moins sur leurs fonctions économiques que sur les spécificités de leur périphérie. Pour cause, les grandes aires urbaines proposent pour la plupart des fonctionnalités économiques identiques, appelées métropolitaines : enseignement supérieur, prestations intellectuelles, recherche et développement, culture…

La relation métropole-périphérie se qualifie alors, non par l’homogénéisation des espaces économiques, mais au contraire différenciation par une différenciation tirant partie des spécialisations issue de l’identité des territoires.

Les territoires périphériques sont alors une source d’avantages concurrentiels qui peuvent nourrir les métropoles à condition de construire des relations interdépendantes donnant lieu à la constitution de nouvelles ressources « métrophériques » (néologisme issu de la contraction entre les termes métropolitain et périphérie).

Ces ressources à trouver mettent en avant la nécessité pour les métropoles et leur périphérie de se doter de stratégies de développement coordonnées et cohérentes, propres à assurer à la fois leur lisibilité économique et leur identité.

Dans ce cadre, s’il existe évidemment un très large espace de développement proprement métropolitain, il existe aussi, en complément et en cohérence, un espace de développement des « territoires intermédiaires » et des « territoires ruraux », qui peuvent également « tenir leur rang » dans la concurrence internationale et participer de la modernité …