Désormais, le SCOTAT est composé de 120 communes et représente environ 273 553 habitants en 2020.

L’élaboration du SCoT devra prendre en compte :

• Le caractère transfrontalier (3 frontières) du territoire, marqué notamment par l’Opération d’Intérêts Nationale « Esch-Belval »
• Le bassin sidérurgique marqué par les anciennes mines de fer: l’industrie reste très présente malgré de nombreuses friches industrielles
• Les besoins de mobilité (migrations pendulaires des travailleurs frontaliers vers le Luxembourg)
• La production d’énergie et plus globalement l’ensemble des problématiques environnementales liées à l’énergie
• L’environnement, la biodiversité, la trame verte et bleue, avec des ressources patrimoniales et naturelles importantes au plan notamment de la forêt, de l’hydrologie, de la géologie
• Une agriculture diversifiée avec des productions variées tant animales que végétales et des exploitations agricoles structurant les paysages et la vie rurale
• Le dynamisme du territoire, où le numérique a intégré le quotidien (French Tech, Projet Eclor, Pôles numériques…)
• Le patrimoine et une vie culturelle remarquables fondés sur des ressources historiques et sur la présence d’équipements et de manifestations…

Globalement, ce rapport constate l’intérêt croissant des SCOT  :

« (…) d’une manière générale, les SCoT ont largement contribué au déploiement d’une culture de l’urbanisme et du projet territorial en France et constituent des scènes essentielles de dialogue inter-territorial à une échelle large.

 Dispositifs pivots dans la hiérarchie des normes, ils sont un creuset d’articulation des politiques et permettent progressivement une prise en compte croissante d’un certain nombre de problématiques contemporaines, telles que l’articulation entre urbanisme et mobilité ou la maîtrise de la consommation d’espace. »

Constatant que les SCOT sont profondément interpellés, vers le bas, par la multiplication des PLU intercommunaux et, vers le haut, par l’élaboration des SRADDET au plan régional, le rapport du CGEDD comporte un ensemble de recommandations pratiques dont on peut penser qu’elles seront, soit suivies d’effet réglementaire par le Ministère, soit utilisées comme des régles d’élaboration par les collectivités et leurs groupements.

Parmi ces recommandations, la réflexion principale nous paraît être celle qui insiste sur la fonction « projet de territoire » du SCOT, au travers d’un PADD qui serait recentré de façon synthétique et transversale sur trois questions structurantes :

• « la préservation de la qualité des paysages naturels, des écosystèmes et des milieux et l’équilibre entre espaces urbains, espaces agricoles et espaces naturels, grâce à une utilisation économe des sols ; 

• la hiérarchie et l’organisation des polarités urbaines, visant la satisfaction des besoins présents et futurs des habitants en matière d’habitat, d’emploi et d’accès aux équipements en lien avec le développement économique ;

• un accès facilité aux différentes formes de mobilité, faisant le lien entre l’urbanisation future et le réseau de déplacements collectifs existants et futurs, afin de maîtriser la circulation automobile. »

Ces propositions s’accompagnent d’une analyse du besoin de stabilité juridique des SCOT (le rapport note en le regrettant que : « aujourd’hui (…) les normes et leur hiérarchie ont pris le pas sur le contenu. »).

Aussi, il n’est pas proposé de modifier les périmètres rapidement, par exemple, mais de créer à une échelle infra-régionale des « inter-SCOT » qui faciliteraient l’articulation entre SCOT et SDRADDET, mais également prépareraient, dans une étape ultérieure, l’élargissement de certains SCOT aujourd’hui trop restreints.

Proposant une nouvelle organisation du « dossier SCOT » (explication des choix, PADD, DOO, d’une part, et « rapport complémentaire » comportant tous les autres éléments, d’autre part), le rapport envisage un portage plus fréquent des SCOT par les PETR et pôles métropolitains, et met l’accent sur le renouvellement du dialogue entre l’Etat et la collectivités pour les SCOT, autour des enjeux précis du territoire et envisagés transversalement.

Le « point de vue » du CGEDD sur les SCOT rejoint sur de nombreux aspects celui, plus technique, que nos équipes portent sur ces documents depuis plusieurs années : en particulier, la mise en exergue de l’aspect « projet de territoire » est une nécessité si l’on veut que les collectivités aient un intérêt à entrer dans une logique territoriale pour leur urbanisme (qui vient déjà, très souvent, de passer de l’échelle communale à l’échelle intercommunale).

L’articulation PLU(i) <=>  SCOT  <=>  SRADDET est en effet fondamentale, et sa bonne prise en compte exige que le SCOT conserve un caractère prospectif et stratégique fort. Ce caractère stratégique doit s’accompagner d’une capacité des SCOT à déterminer leurs orientations en fonction du territoire, en se concentrant sur ce qui relève de leur échelle « territoriale » propre.

Malgré une inflation législative importante, de très nombreux SCOT ont été et sont conformes à cette vocation ; c’est sans doute à cette condition que les SCOT pourraient continuer à aider les territoires «à faire un pas en avant dans leur développement» et à développer la «culture de projet» dans les espaces aussi bien ruraux qu’urbains…

La décision sur l’échelle du PLU sera prise au plus tard au premier trimestre 2017 (entre le 27 décembre 2016 et le 26 mars 2017) en fonction des délibération des Communes, puisqu’en l’absence d’opposition de 25 % des communes de la communauté représentant au moins 20 % de la population, le PLU devient automatiquement intercommunal.

Mais  2016 est l’année de l’engagement de PLU intercommunaux par des communautés sans attendre 2017.

La prise de compétence « PLUI » a lieu, aujourd’hui, aux « deux bouts » de la chaîne des communautés : dans les communautés d’agglomération importantes et très intégrées, et dans les communautés de communes rurales où se lancent, actuellement, de nombreux PLU intercommunaux.

Qu’est-ce qui motive cette décision, alors que de nombreuses oppositions avaient été exprimées au moment des débats autour de la Loi ALUR ?

L’expérience montre que les communautés de communes et d’agglomération sont motivées par deux séries de questions :

• Tout d’abord, les contraintes budgétaires et légales s’accumulent : aux exigences des Lois SRU, ALUR et NOTRe en matière d’urbanisme, s’ajoutent le besoin de rationaliser les coûts.

Le PLU Intercommunal apparaît dans ce cadre comme une forme de réponse à la nécessité de « regagner des marges de manoeuvre », tant sur le plan budgétaire que sur le plan de l’urbanisme et de l’aménagement, ce que permet le changement d’échelle.

En particulier, les projets d’aménagement (résidentiels et économiques ou commerciaux) sont plus aisément « justifiables » à l’échelle de la Communauté qu’à celle de la Commune.

• Ensuite, sur le plan technique, il existe d’excellentes raisons d’exprimer un « projet global », un « parti d’aménagement » à une échelle supra-communale, donc, en pratique, celle du territoire de l’EPCI : les PLU d’aujourd’hui gèrent le droit des sols, mais également un certain nombre de politiques (logement, paysage, environnement, transports) qui se prêtent mal à une compartimentation communale.

L’addition de ces deux causes explique le lancement, dés 2016, de nombre de PLU Intercommunaux.

Reste que l’urbanisme est un des grands domaines de l’action publique locale qui mobilise habitants et élus, comme la participation souvent nombreuse de ces derniers aux réunions d’information sur l’élaboration ou la révision des PLU le montre bien.

La politique d’urbanisme recèle en effet des conséquences très importantes sur le cadre de vie quotidien des populations, et sur leur propriété ; il s’agit donc d’une question très sensible, qui pose avec une grande acuité la question du rapport entre populations ⇔ Communes ⇔ Communauté.

Dans de très nombreux cas, la réflexion autour du PLU Intercommunal a conduit à une véritable réflexion sur l’espace communautaire : il ne s’agit pas seulement de « compétences » nouvelles, qui fournissent des moyens nouveaux à l’intercommunalité, mais d’un changement d’échelle sur la manière d’appréhender le cadre de vie des habitants du territoire.

Bien utilisé, l’arsenal des outils d’urbanisme et d’aménagement du PLU Intercommunal peut permettre aux élus de mettre en œuvre leurs ambitions et leur projet et d’en maîtriser la mise en oeuvre, au travers d’une utilisation judicieuse des différents espaces de la Communauté.

La conséquence est que le PLU Intercommunal ne peut plus être élaboré comme l’étaient souvent les PLU communaux : l’échelle intercommunale conduit à intégrer et à dépasser le droit des sols pour déterminer, d’abord, la « vision » des élus pour leur territoire à long terme.

Dans ce cadre, les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) du PLUI constituent le moyen de donner un contenu concret à cette « vision » ; le rapport de présentation va également dans ce sens, puisque les règles doivent être justifiées au regard des objectifs du PADD et des OAP.

Ce « projet global » permet alors de préciser les aspects réglementaires (règlement, zonage), en prenant en compte les allègements règlementaires introduits par l’Ordonnance de septembre 2015.

Les PLU Intercommunaux (PLUi), jusqu’ici relativement rares et élaborés par les seules intercommunalités très intégrées (dont beaucoup de communautés d’agglomération), essaiment dans les territoires ruraux.

Cette extension du domaine de l’intercommunalité a beaucoup à voir avec les politiques de mutualisation qui se développent en ce moment en direction d’autres compétences des collectivités. Les questions budgétaires ne peuvent être passées sous silence.

Mais une autre raison à cette extension semble se faire jour…

Dans un contexte de pression réglementaire accrue (à la suite, notamment des Lois « Grenelle » et ALUR) sur le terrain de l’urbanisme, le PLU Intercommunal est vu comme un moyen de récupérer des « marges de manoeuvre » pour les territoires ruraux et ceux des « petites villes ».

En effet, ces territoires sont les plus concernés par l’encadrement réglementaire concernant à la fois la consommation d’espace agricole et naturel (dont les modes d’urbanisation) et le lien entre transports et développements urbains.

En l’absence de PLUi, l’application des règles nationales ou plus locales (provenant des DTA, des SCOT, etc…) s’effectue directement au niveau communal, avec un fort niveau de contraintes, et sans avoir, dans la plupart des cas, la possibilité de prendre en compte les spécificités de la commune et le mode de fonctionnement de micro bassins de vie (par exemple en matière de morphologies urbaines, de mutualisation de services, de mobilités …).

Le PLUi peut mieux organiser cette prise en compte différenciée des espaces d’un territoire de projet en les valorisant, et donc mieux répondre à l’objet même de l’urbanisme, qui n’est pas de répéter partout la même chose, mais d’approprier des principes et des grands objectifs à la réalité d’un territoire.

Reste que la mise en oeuvre de l’élaboration de PLU Intercommunaux demande une réflexion spécifique préalable.

En effet, le PLUi ne peut pas être la juxtaposition et l’addition de PLU communaux, ni pour ce qui est du processus, ni pour ce qui est du règlement et du zonage…

Le « réglage » du PLU Intercommunal navigue donc entre deux écueils : celui de l’addition de projets communaux, et, dans l’autre sens, celui de la prise en compte insuffisante des attentes, spécificités et besoins des Communes.

Néanmoins, comme en témoignent de nombreux PLUi en train d’être élaborés, ce réglage peut être trouvé, à condition que la technicité des intervenants qui travaillent sur ce PLUi pour les élus soit élevée, et que les questions d’orientation stratégiques de la collectivité soient prises à bras-le-corps par les élus communautaires et communaux.

Il est intéressant de constater également la dynamique qui se crée en faveur des communes nouvelles.

La encore sur le même constat de besoins de mutualisation et de gestion de la proximité sur des micro bassins de vie, cette démarche permet de gérer à une échelle rationnellement plus adaptée la gestion de la proximité au sein d’une intercommunalité qui se renforce.